2019年12月14日 星期六
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采礦權管理相關制度供給之我見

2019-9-9 9:01:01 來源:中國礦業報 作者: 劉建芬

采礦權管理是礦業權管理的核心部分,不僅是礦產資源開發收益分配最關鍵的環節,還是處理由礦產資源開發帶來的一系列矛盾的重要組成部分。隨著經濟危機的持續蔓延和經濟下行預期的不確定性,采礦權的“需求與配號”的矛盾有所緩和,但新問題和新矛盾的不斷出現,使我們不得不重新審視采礦權問題,以增加制度儲備。

1.“兩個規律”和“兩個規則”共同作用于采礦權

當前采礦權供給現狀是成礦規律、市場規律、法律規則和行政規則共同作用的結果。

“成礦規律”決定了我國大中型礦少,小型礦多;地下開采的多,露天開采的少;除磚瓦黏土及建筑石料類礦種外,中西部采礦權多,東部采礦權少。

我國處于幾大板塊的會聚帶, 并受幾種不同大地構造單元的影響,這為形成多樣性的礦產創造了良好的地質構造條件。而內生礦床的形成和分布同板塊構造密切相關,主要成礦區帶多產于古陸塊邊緣。正是由于以上諸種因素,才使得我國成為一個礦產資源大國。

從太古宙到第四紀經歷了六期大的構造運動,每一期構造運動都伴隨著巖漿活動、沉積作用及成礦作用,決定了我國國土上成礦歷史進程的復雜、多樣和礦產豐富多彩的基本格局和特色。而不同成礦域的礦床種類和規模又有所不同,加上成礦在時間上的分布在全國及不同的構造成礦區(帶)具有一定規律,各成礦區(帶)由于不同的地質環境具有不同的成礦特點,從太古宙至新生代,造山運動有三個高峰期,也就是出現了三個成礦高峰,造山帶成為大型、超大型礦床的重要富集帶。每個成礦高峰與低峰總是相間出現,成礦低峰期長,而高峰期短,進而成礦規模出現了差別,大中型礦少,小型礦多;露天的少,地下的多;同時每個成礦峰期成礦物質富集不同,故所成礦種類也不盡相同。

中西部地區構造運動多期性表現更為明顯,多期構造-巖漿-沉積-成礦作用疊加,尤其是中西部地區受重要成礦期的中生代-新生代影響非常強烈,能源礦產和鹽類礦產資源異常豐富,同時其他礦產資源也比較富裕。中西部地區已經成為我國礦產資源重點集中和分布的地區,也成為東部地區重要的能源和礦產資源供應基地。但由于受地理位置和地質勘查技術的制約,中西部地區的地質勘查工作一直相對落后。

近年來,隨著地質大調查工作的深入開展,我國中西部造山帶的礦產資源評價工作取得了重大進展,無論是成礦規模,還是成礦種類都取得了重大突破。在礦產資源供需矛盾不斷加大和東部地區再次快速突破較難的情況下,中西部地區肩負起了礦產資源供給的重任,采礦權設置較多符合國情。

“市場規律”決定了協議和招標拍賣掛牌出讓的多,其他出讓的少;磚瓦黏土及建筑石料類采礦權多,其他礦種采礦權少。

由于礦產資源具有稀缺性的特點,市場經濟的價格機制、供求機制、競爭機制、決策機制等共同作用于礦產資源。隨著我國經濟的快速發展和工業化、城市化進程的加快,特別是進入全面建成小康社會新的發展階段以來,各種礦產資源的需求量、消耗量大幅度增加,礦產資源供需矛盾日益突出,礦產資源保障程度總體不足。

消費是經濟發展的內在要求。馬克思指出:“沒有需要,就沒有生產。而消費則把需要再生產出來”。凱恩斯也論道:“消費的需要決定著生產”。一方面,我國經濟的快速發展,為世界各國源源不斷地提供了大量價廉物美的產品。今后很長一段時期內,我國仍將處于礦產品使用強度高峰期,經濟增長對礦物原料仍然會產生龐大需求,而我國巨大的人口基數又進一步加劇了這種需求。礦產資源供需矛盾的不斷加深,致使礦產資源開發的獲利機會增多,在不能提高獲利成本或者提高甚微的情況下,礦產資源開發所獲利潤水平不斷提高,礦產資源開發成為市場的“寵兒”成為必然。

市場經濟需要通過市場供給和需求配置資源,其典型特征是競爭性、優勝劣汰及市場支配資源的基礎作用。在礦業權市場尚不完善的情況下,為進一步發揮競爭機制,尋求礦產資源的帕累托最優價值,讓市場配置資源,采礦權的招標拍賣掛牌出讓方式漸漸浮出,在暫時尚未有更好的采礦權出讓方式的情況下,招標拍賣掛牌出讓方式自然成為采礦權出讓的“主打”方式。另一方面,改革開放40多年來,投資作為拉動經濟增長的“三駕馬車”之一,一直發揮著重要的穩定作用。基礎建設的大量投資對磚瓦黏土及建筑石料類(砂石骨料)的需求非常強勁,而這些礦產資源相對比較充足,利潤較薄,不適合遠距離運輸。相比其他采礦權而言,磚瓦黏土及建筑石料類的采礦權“遍地開花”也在情理之中。但生態文明建設過程中,出現了磚瓦黏土及建筑石料類(砂石骨料)供應偏緊、價格暴漲的局面,并不說明這些資源不夠用,而是地方政府在執行政策過程中,采取了“一刀切”造成的。這種局面的出現與采礦權“配號”是沒有關系的,與礦產資源管理政策也不存在必然聯系。

“法律規則和行政規則”決定了地方政府審批采礦權多,而效力不確定性又制約采礦權人的投資沖動。

一般而言,法律規則是指由國家制定或認可的規定人們權利和義務并以國家強制力保障實施的具有普遍約束力的行為規則。“依法管礦”主要就是指“依法律規則管礦”。行政規則泛指行政機關制定的,對一定范圍內的行政相對人具有普遍影響力的規范,包括行政法規、規章和行政規范性文件。

《憲法》規定:礦藏屬于國家所有,即全民所有。《礦產資源法》和《礦產資源法實施細則》在規定“礦產資源屬于國家所有,由國務院行使國家對礦產資源的所有權”的同時,對各級政府地質礦產主管部門的職責和權限進行了明確劃分。而《關于規范勘查許可證采礦許可證權限有關問題的通知》等文件進一步加大了地方政府的采礦權審批權。

實際上,國務院代表國家行使礦產資源所有權,采取委托或以法律法規的形式授權給地方各級行政主管部門,由地方政府依法管理和保護礦產資源。在對礦產資源開發進行管理的中央與地方利益博弈過程中,基于責權利對等的原則和行政效率等考量,地方政府在采礦權的審批中漸漸占據優勢地位。

在當前礦產資源分類分級管理體制下,分類劃塊,分級而治,造成類與類之間、級與級之間總是存在著若干不可細數的差異。而在礦產資源開采過程中,多類化的劃分和多級化的規則必然導致法律規則和行政規則難以獨立支撐起如此眾多的礦類和行政級。而且當行政與法發生碰撞時,往往是行政大于法,法律規則的應然效力和實然效力之間存在較大的不確定性,法律規則在作為手段的自由行政規則面前常常顯得“力不從心”,主要表現為應然效力不能達到實然效力,法律規則從而失去了意義。采礦權人在一片茫然的情況下,要么是尋求“更快、更高、更強”地開采礦產資源,要么是放緩投資“沖動”,尋求保全資本。

2.幾點建議

隨著經濟社會的快速發展,礦產資源開采需求將不斷增多。礦產資源開采不斷引發多方利益的博弈和訴求,在適應放松管制的前提下,需要積極做好采礦權管理相關制度供給,確保采礦權管理的合法、合理、科學、高效,確保礦產資源的可持續供給和資源環境的和諧。為此,筆者建議:

建議進一步完善采礦權招拍掛出讓制度,分類差別化規制采礦權門檻,實施更為嚴格的采礦權審批制度。

按照現行的采礦權招拍掛出讓制度,縣級自然資源部門在出讓縣級采礦權前需出資組織開展地質資料的編制和其它相關基礎性工作。可是,縣級地方政府不可能墊資開展相關工作,采礦權招拍掛出讓成了向有意向者的出讓,尤其是欲競買人能夠與土地使用權人就土地問題達成意向的優先獲得,這樣的采礦權招拍掛出讓也只是形式而已,未能真正實現“招拍掛”的目的。同時,采礦權的有償取得門檻低,不能有效遏制采礦權人“跑馬圈地”、炒買炒賣采礦權等行為,難以形成合理的開采區塊退出機制。建議對采礦權出讓制度、準入制度和審批制度進行改革。不僅要細化采礦權招拍掛出讓規制,使炒作者和待價而沽者無利可圖,加快凈化采礦權市場;而且要建立浮動的礦產資源稅金制度,提高礦產資源稅金收繳比例,確保礦產資源的國家所有權價值的實現;還要對重要礦產和一般礦產的采礦權申請準入條件進行分類規制,在確保一般礦產的采礦權準入門檻不降低的前提下,適當提高重要礦產的采礦權準入門檻,并根據緊缺程度,采取差別化對待的方式,制定差別化的分類準入門檻。

建議充分挖掘采礦權交易市場平臺效率,對采礦權轉讓的受讓方資質進行限定。

將全國從事采礦的資質單位、采礦權人、已經出讓的采礦權、尚未出讓的采礦權信息進行發布,定期發布政府擬出讓的采礦權信息,引導采礦權人發布轉讓或希望出讓的采礦權信息,使采礦權人對采礦權市場更加依賴,促進采礦權有形市場和網上交易市場的形成和發展。同時,為確保礦產資源的合理開采、綜合利用及礦區地質環境的保護,促進礦業由粗放型向集約型轉變,尤其中西部地區既是我國境內眾多江河、湖泊的源頭地區,又是生態環境脆弱地區,針對中西部地區的礦產資源特點和自然條件,必須減少礦產資源開發過程中對環境的擾動效應。在采礦權轉讓的法律規則和行政規則中,應對采礦權受讓方的資質進行特別限定,即從從業年限、資產數額、資源綜合利用、經營管理水平、有無違法記錄和是否曾經造成重大礦山安全事故等方面加以限定,從而將主要目的是“炒作”采礦權的“無能開采”的采礦人拒之門外。

建議根據國家對不同礦產資源的需求情況和礦床規模的大小,實行差別化的采礦權持有年限。

隨著采礦設備機械化程度的提高,原先規定的小中大型礦床的采礦權年限分別為10年、20年、30年,而由于不同礦產資源的市場需求狀況不同以及礦床規模的不同,這種固定的年限限制是計劃經濟體制的產物,并不適應市場經濟體制下的資本逐利本性,也不適應新的采礦設備和采礦技術,很少再有采礦權年限內未完成其設定的“采礦量”,而是在固定年限內開采量遠遠超過設定的“采礦量”,或者更快采完了礦產資源。在礦產資源稅金未進行全面調整和礦山地質環境治理恢復基金制度尚未完全建立的情況下,只會造成更多的“盜采”,或者留下千瘡百孔的、需要政府移用財政資金來治理的礦山地質環境,以及礦區百姓對政府的更多抱怨。所以,無論從成礦規律,還是從市場規律、法律和行政規則的角度來考慮,都有必要根據不同礦產資源的需求情況和礦床規模的大小,實行差別化的采礦權持有年限,而不再以單一的固定年限限制。

3.結論

總之,在市場經濟條件下,當前采礦權的管理成本還很高。當前國情下,即使法律規則和行政規則得到進一步完善,實現真正的采礦權“公平、公開、公正”管理尚有很長的路要走,但這種管理趨勢是必然的。□

(作者單位:自然資源部礦產資源儲量評審中心)

網站編輯:宮莉

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